建立主权养老基金以增强未来社保财务能力和缓解老龄化压力，是全球养老制度发展的一个潮流。目前，我国外汇储备已达1.53万亿美元，为利用外汇储备建立一支“储备型”主权养老基金创造了条件。作为主权财富基金的“孪生兄弟”，尽快建立主权养老基金不仅完全符合国家利益，而且还可与中投公司共担历史重任，积极参与全球化，增强中国在国际经贸舞台上的话语权。
长远来看，为应对不断加大的老龄化压力，我国应在目前统账结合制度下，整合资源，统一思路，建立一个由两只“储备型”主权养老基金和一只“缴费型”主权养老基金构成的三足鼎立的社保新格局。
□郑秉文
如同去年建立主权财富基金，中国利用庞大的外汇储备建立一只“储备型”主权养老基金的条件也已成熟，甚至可以说已水到渠成，势在必行。
建立主权养老基金的必要性
首先，这是符合中央精神，贯彻落实十七大精神的一个具体表现。截至2007年12月底，我国外汇储备已达1.53万亿美元，在可预见的未来，外汇储备不断提高是个趋势。建立一只“储备型”主权养老基金，是落实十七大报告中提出“采取综合措施促进国际收支基本平衡”和构建和谐社会与科学发展的一个制度创新之举，对积极稳妥扩大和推进QDII业务、促进有序流出和国际收支平衡具有积极意义；是提高外汇储备资产收益率、降低外汇储备存量并将其从央行资产负债表中转出、甚至有可能达到缓解流动性过剩和资产泡沫之功效的一个长期制度安排，在实现国家外汇储备保值增值、对抗宏观经济波动中是与建立中投公司（CIC）具有同等意义的一个战略部署。
其次，这是顺应国际潮流，应对老龄化的一个重大举措。建立主权养老基金以增强未来社保财务能力和缓解老龄化压力，是各经济体养老制度发展中的一个潮流和工具。中国人口老龄化发展迅速，到2020年,60岁以上人口占总人口比重将从2005年的12.93％上升到14.69％，到2036将高达29.58％。换言之，从2000年中国进入老龄化社会开始算起，在短短20年间，中国的老龄化程度将达到现在老龄化最为严重的欧洲国家水平，完成欧洲老龄化进程半个世纪走过的历程。在其他条件假定不变的条件下，利用外汇储备建立主权养老基金为未来养老预筹资金，无疑是应对老龄化的一个重大举措，是水到渠成和顺理成章的一个补充工具。事实上，由于社平工资增长速度较快和社保五险收入投资收益率较低等原因，中央政府已从2005年起不得不连续三年提高基本退休金水平，人均249元，年均增幅80多元，并决定在2008-2010年再连续上调三年。
第三，作为中投公司的“孪生兄弟”，主权养老基金是参与全球化的具体表现。作为主权财富基金的“孪生兄弟”，建立主权养老基金完全符合国家利益，可与中投公司共同担负起历史重任，积极参与全球化，增强中国在国际经贸舞台上的话语权。在安全性、稳定性（熨平中长期的收入波动和本国居民消费）、收益性和福利性（提高未来社保体系的支付能力）这四个目标上，这对“孪生兄弟”可以优势互补，互通有无。例如，中投公司的风险容忍度要高于主权养老基金，但其透明度就可理所当然地低于后者；前者的投资期限应高于后者，但其资金使用可以通融，后者可以委托前者投资。
我国社保基金现状
理论上讲，统账结合制度下，最有资格成为主权养老基金的应该是社会统筹部分，其次才要看个人账户部分是否具备条件，统筹基金应是一只标准的主权养老基金，但事实上累计结存已达5489亿元统筹基金在一定时期内它只是一个潜在的可能性而已，很难成为现实。而统筹层次太低则是制约其成为主权养老基金的最大障碍。
十几年来，我国统筹部分始终滞留在县市一级，地方割据，画地为牢，呈高度碎片化状态，就连完成做实账户试点的东北三省也未实现省级大收大支，这显然离主权养老基金的标准相去甚远。鉴于此，未来两年内在全国普遍实现省级统筹的标准看来只能是初级阶段的或具有中国特色的省级统筹，真正意义上的统收统支的省级统筹难以在两年内实现。退一步讲，即使实现了这个目标也不能立时兑现其资产的主权性质，离实现全国统筹也还有一步之遥，不具备主权养老基金的资格。再退一步讲，即使实现了全国统筹即具备了其资产的主权性质，市场风险也不宜直接由参保人来承担，基本养老保险的统筹部分相当于基础养老金，不应“随行就市”。鉴于此，无论是出于受益人待遇的考虑还是出于制度建设的考虑，应采取被动型投资策略，维持“传统的政府养老金”的身份不变，即以购买政府债券为主。其实，我国目前的“全国社保基金”（SSF）的性质是主权养老基金。中央政府2000年8月批准建立的“全国社保基金”，据其资金来源可以判断，它是一只非典型的“储备型”主权养老基金。所谓“非典型”是指其资产配置和投资策略始终以国内投资市场为主。
全国社保基金2004年以来完成了两次质的飞跃，第一次是实现了委托管理的“外包”目标，第二次是2006年获得了QDII境外投资机制，但是总体说来全国社保基金的运作还没有到位。因为作为一只主权养老基金，应该完全走向境外市场。
构建三足鼎立的社保新格局
在目前统账结合制度下，应整合资源，统一思路，采取大手笔，实行大思路，建立一个由两只“储备型”主权养老基金和一只“缴费型”主权养老基金构成的三足鼎立的社保格局。
首先，应尽快建立一只来自于外汇资源的储备型主权养老基金。建立一只独立于中投公司的储备型主权养老基金，采取积极型的境外投资策略，实行完全的独立法人治理结构，与中投公司相辅相成，既可实现分流过多外汇储备以提高其收益率的目的，又可达到应对老龄化的双重目的，同时还可有效抵制中国投资威胁论的逆流。
其次，加快全国社保基金投资策略的改革进程。全国社保基金应重新定位，应实行完全的境外投资策略，使之成为一个完全意义上的主权养老基金。全国社保基金和新建主权养老基金都属储备型主权养老基金，两只基金应合理划分境外投资区域，前者可以港澳和东亚等新兴经济体为主要投资对象，后者可以欧美发达经济体为主要对象，在投资布局上实现两翼并行、各有侧重、相互竞争的局面。
第三，组建账户基金投资管理公司。应采取积极的高度负责任的态度，彻底改变账户基金省级投资管理的思路，建立国家级账户基金投资管理公司，实施主权养老基金的战略思路，克服当前省级政府投资管理的习惯势力，摆脱地方利益的束缚，打破部门之间的藩篱，将这只潜在的主权养老基金变成现实，采取全国统一的账户基金投资管理策略，由劳动和社会保障部门建立一个独立的法人投资机构，先行实施以境内投资为主的投资政策。