我国社保改革要实现到2020年基本建立覆盖城乡社保体系的既定目标，有哪些难题需要解决？对此，社保研究专家、中国社科院拉美研究所所长郑秉文教授接受了本报记者专访。
不该一味向财政伸手要钱
经济参考报：有人说目前社保制度“碎片化”现状是因为中央财政投入太少导致的，您怎么看？
郑秉文：我向来反对一提社保改革就单方面认为国家财政投入太少，这不准确。社保制度分为“缴费型的社会保险”和“非缴费型的社会保障”两种制度，前者的融资方式主要是由参保人的缴费形成，重在制度建设，讲求资金的自我平衡，而不是一味向财政伸手要钱；后者的资金才主要是来自一般税收的各级财政转移支付，比如社会救助、低保等，它的任务是体现公平、体现再分配，体现国家的责任和投入。
如果没有区别地混淆这两者，结果既有可能使保险制度陷入财政风险之中，又可能分散有限的财力，这漠视了保障制度的公平性原则，有悖于世界改革的潮流。
低层次分割式统筹模式已“相对固化”
经济参考报：实现今年年底基本养老保险基金省级统筹，2012年实现全国统筹目标的难点是什么？
郑秉文：难点在于，我国长期形成了低层次分割式统筹模式，这种模式已经“相对固化”。社保基金管理被分割在2300多个统筹单位里，几乎都是县市级的统筹，五项保险基金在每个统筹单位又是分开管理的，如果加上农保基金等，全国范围独立管理的基金至少有一万几千个。
目前有17个省份称已经实现省级统筹，我认为，实际上真正实现了基本核算单位和资金流在省级层面大收大支的省份只有四五个，其他都不是真正意义上的省级统筹。
经济参考报：这样低层次分割式统筹模式有哪些隐患？
郑秉文：这样的分散基金单位，不敢放开基金进行市场化投资，只能将基金存银行或买国债，收益率只有2%，如果加上通胀率，基本是负利率，存在严重的贬值风险。由于收益率低，退休金水平就低，所以替代率(退休金水平占工作时水平的比例)也低，当年制度设计时其目标替代率是58.5%，但实际则每况愈下，例如北京已经低于40%，这也使得社保制度缺乏吸引力。
部门博弈导致法律完善程度低
经济参考报：社会保险法(草案)近日颇受关注，引起诸多讨论，您怎么看？
郑秉文：与前一稿相比，目前这一草案稿尽管已经更加具体，但还是略显空泛。此次立法的内容只是对已有的制度简单的认定，而没有借机对制度缺失进行重新设计和完善。很多重要的环节都没有涉及到，对没有的制度只是简单地采取另行授权规定的办法。究其原因，很大程度上是由部门博弈所致。有些部门在一些协调和配合方面没有达成共识，僵持不下，所以只能回避或授权。
经济参考报：应该如何解决上述问题？
郑秉文：我认为，应该以此次制定社会保险法为契机：一、彻底理清和解决长期以来一些部门之间的责任和利益界限；二、从制度结构上重新审视、扬弃、完善目前我国的社保体制，最好能一次性地、一揽子解决社保设计问题，让目前这个未定性、未定型、未定局的保险制度尽量定性、定型和定局。