国务院早在1991年就已经要求各地积极创造条件提高养老金统筹层次，然而，22年过去了，以县、市为主的统筹层次依然纹丝未动。今年，中央又把 “研究制定基础养老金全国统筹方案”列入改革重点。
提高养老金统筹层次为什么这么难？它面临怎样的利益格局？中央和地方在这场博弈中各自扮演着什么样的角色？在省级统筹尚未做实的情况下，全国统筹是否会沦为“画饼充饥”？
近日就这些问题专访了中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文。
郑秉文认为，真正意义的全国统筹，是指养老保险的事权和财权都集中在中央，缴费由中央政府来管理，支出兜底也由中央政府来管理。中央政府负责全国养老保险的缴费征收和待遇发放，养老成为中央政府的责任。
省级统筹迷局
5月末公布的2012年人力资源和社会保障统计公报称，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度，但您却认为中国只有极少数省份建立了真正的省级统筹。您所言的省级统筹和人社部省级统筹验收标准为什么会有这么大的差别？
郑秉文：现行养老保险制度存在很多问题，归根到底是由于统筹层次太低造成的。政府迫于现实跨省转续的障碍等原因，不得不千方百计声称要提高统筹层次。但事实上，对“下级政府”而言，“上级政府”并没有提高统筹层次的真正动力。
2007年原劳动保障部会同财政部联合发布了《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，具体提出了实现省级统筹的六个条件，包括实行统一费率、统一待遇、统一调度使用基本养老保险基金、统一编制基金预算、统一全省的经办业务流程等，规定基本养老保险省级统筹办法由省级人民政府下发文件实施。之后不久，约到了2009年，全国各省均宣布已经建立了省级统筹制度。
实际上，这六条标准显然在学术界并不被看做是实现省级统筹的标准。国际和国内学术界公认的省级统筹的标准只有一个——养老保险缴费资金流的收入、支出、核算、管理、调剂的层级集中在省一级，用通俗的话来说就是钱集中在省里，在省一级进行统收统支，其他任何标准都不算数，或说，那些标准都是初级标准。
人社部以“六统一”为标准验收了省级统筹，与过去相比，比较明显的区别是建立了省级调剂金制度，但养老统筹基金仍然分散在县市一级，并没有集中在省一级。
即使是如此具有中国特色的“低标准”的省级统筹，也有很多省份没有真正做到。去年国家审计署进行了为期半年的全国范围的社保审计，审计结果显示，即使依据这六条标准，截至2011年底，仍然有17个省没有实现“六统一”的省级统筹。
据您了解，有哪些省份实现了真正意义上的省级统筹？
郑秉文：北京、上海、天津、陕西是确定的。
陕西省的资金流管理确实集中在省一级，它的情况较为特殊，它现行的统筹层次早在建立整个制度的时候，就一步到位地定为省级统筹了。
由此来看，除了直辖市之外，中国真正实现省级统筹的省份寥寥无几。为什么省级统筹这么难，其中有什么难以打破的利益格局？
郑秉文：有人认为，省级统筹难以实现的原因是下一级政府不愿意把结余的基金上交。现实中确实存在富裕的地方不愿意把钱上交，对提高统筹层次有抵触情绪。但这只适用于有结余的地区。
现实的情况是中国有一半的省份收不抵支，他们应该是愿意提高统筹层次的，但实际上这些收不抵支的省份同样没有做到省级统筹。
在我看来，上级政府推诿，对提高统筹层次存在顾虑，是更为主要的原因，可以这样说，无论是发达地区还是不发达地区，100%的上一级政府都不愿意将统筹层次提高到自己这一级，那意味着它要承担这个地区养老保障的责任。
上级政府为什么要推诿？
郑秉文：原因可能也很多，但我觉得主要原因有两个。首先是由基本养老保险制度设计决定的。我们知道，现行养老保险制度是统账结合，其中统筹部分是“待遇确定型现收现付制”（DB PAYGO），这个制度设计的特点是难以应对外部的经济社会二元结构，就是说，在经济发展很不均衡的外部条件之下，统筹层次越高，制度效率就越低下。
这里说的制度效率低下是指下级政府容易发生道德风险，导致逆向选择。由于上下级政府间存在着信息不对称，道德风险的识别成本比较大，制度有可能会面临财务风险。
比如某个城市的退休人员是100万，一旦提高到省级统筹层次，可能一夜之间就会变成110万，各市各省如果都这样出现虚报的道德风险，领取养老金的人数大大增多，这就意味着支出增加。另一方面，提高管理层次，下面各级政府的征缴积极性不高了，征缴收入有可能减少。
这“一多一少”可能会导致制度收支出现逆转，所形成的缺口需要财政来填补。统筹层次越高，就越不利于制度的财务平衡，逆向选择的结果有可能使收不抵支成为常态。我认为，这么多年了，统筹层次还是纹丝不动，这个原因是实实在在的。
这是导致上级政府不敢提高统筹层次的一个原因。那么，第二个原因是什么呢？
郑秉文：如果说第一个原因导致政府“不敢”提高，那么，第二个原因就导致政府“不愿意”提高。
在财政分灶吃饭体制下，养老保险制度财权事权不明晰，立法不明确，大家都是模模糊糊，统筹提到哪一级，哪一级实际就成为最终的“出资人”和“兜底人”。
在现行的统筹层次在县、市一级的情况下，中央和省级政府可以加入进去，形成三级或是四级政府的出资结构，各级政府都出一点，最终谁的负担也不是太大。
因此，中央和省级政府并不愿意把养老责任揽过来，宁可在资金流的收支和核算与管理上，保持以县、市统筹层次为主的基本格局，以调动县、市政府的财政和征缴的积极性。
同时，养老的财政补贴也没有进入法制化的轨道，各级政府财政的介入，都是从每一级政府财政盘子里“挤”出来的，上级让下级“挤”，下级岂敢不“挤”。地方的社保相关支出力度都是这样“挤”出来的，灵活性很大，包括各级金保工程的投入、经办队伍的行政支出、办公经费的支出等等。
由此可见，财政体制是养老保险统筹层次难以撼动的另一个根本原因。在现行体制下，养老保险提高统筹层次的责任就成了“皮球”，永远抱在最原始的第一任那里，这个统筹层次很低的初始状态难以打破，难以“传递”给更高一级政府。
我也曾经从广东省相关部门了解到，他们并不反对全国统筹，但前提是把现有结余留在广东，新制度实行之后的结余再上交中央。您对此怎么看？
郑秉文：目前全国一半的省份养老基金有结余，截至去年底，总量已超过2.39万亿元，其中广东省最多。作为有基金结余的省份和地区，尤其是结余量比较大的省份和地区，把结余看做一份利益，不愿意放手，是毫无疑问的，在这一点上不用遮遮掩掩，也是可以理解的。
但这并不是一个不可打破的利益。因为这对于地方来说只是小利益，说穿了是少数管理者的利益，留在当地对当地参保人有什么好处？几乎没有什么好处。因为养老金发放的政策性很强，是有公式的，即使上交基金也不会影响到这些地区养老金的发放。
养老金不是一般税收，而是专用性和对应性很强的费，即使基金结余也只能用于基本养老金。一旦提高到全国统筹水平，中央政府的责任明确了，完全由中央政府来承担，这些以往的结余留在各省也是没有用的。
全国统筹是否为“画饼充饥”？
在省级统筹还没有做实的前提下，政府又提出建立全国统筹，是否会重蹈省级统筹的覆辙？全国统筹是否已经有了可以实现的路径？
郑秉文：真正意义的全国统筹，是指养老保险的事权和财权都集中在中央，缴费由中央政府来管理，支出兜底也由中央政府来管理。可以说，中央政府负责全国养老保险的缴费征收和待遇发放，养老成为中央政府的责任。
我认为，中国应该实现中央水平的统筹层次，应该明确基本养老保险制度的事权和财权在中央政府，而不在地方政府。
但是在立法上，这一点是含糊不清的。《社会保险法》一方面说“国家建立基本养老保险、基本医疗保险、工伤保险、失业保险、生育保险等社会保险制度”，但是，另一方面又说“县级以上人民政府将社会保险事业纳入国民经济和社会发展规划”、“县级以上人民政府对社会保险事业给予必要的经费支持”。
对于前一句话，中央政府和地方政府举办都可以看做“国家举办”，这是典型的事权不清晰；对于后一句话，县级政府给予必要的经费支出，可以看做是上面点菜，下面买单。比如，连年上调养老金就被认为是典型的财权与事权的不统一。
如何实现真正的省级统筹或全国统筹这些目标，据我所知，实践中仍然无解。
提高统筹层次的核心含义是要整合社保制度，但现在政府把统筹范围从统账结合的基本养老金缩小为只含统筹部分的基础养老金，基础养老金若提高到全国管理层次，账户基金留在地方政府那里，等于是分裂了统账结合的制度，把养老金变成一块中央和地方博弈的“唐僧肉”，这种改革将使制度变得更加复杂化。
基础养老金提高统筹层次实际上比账户养老金要更难，它必须有一套硬件作为基础，比如全国社保信息联网，据您了解，相关政府部门是否已经做好了这个准备？
郑秉文：养老金全国统筹的一大益处是便于劳动力市场的流动，劳动者可以像银行存取资金一样便捷地转移社保关系，这需要一套全国联网的社保信息系统，目前这种信息系统也并未建立。
2009年底颁发的关于地区之间的转移和接续的“国发66号”文出台之后，理论上讲是可以进行异地接续的，但实际操作中和运行中存在的问题很多，电子平台没有全国统一就是其中一个重要障碍，这个障碍也是非常大的。
理论共识、政策路径、硬件基础都准备不足的情况下，全国统筹是否还处于画饼充饥的阶段？有哪些办法能够排除种种障碍？
郑秉文：既然上一级政府向下一级政府推诿统筹层次的原因有两个，那么，我们就应该找到解决这两个问题的办法。
首先，社会统筹与二元经济结构冲突所导致的道德风险，政府有很多风险防范的措施，可以利用行政手段、经济手段等来进行综合调控。
提高统筹层次固然也是技术问题，但更多的表现为政治问题，只要政治的和行政的指令强制执行，还是能够执行下去的。地方政府的这种道德风险的冲动显然大大低于对房地产价格和土地财政的冲动，铤而走险的地方大员毕竟是少数。
此外，我们还可采取改变制度结构的办法来规避这些道德风险，比如，增强精算中性的因素，扩大名义账户的比例等等。
政府不愿意提高统筹层次的另一个原因是财权和事权不统一，解决之道是明确中央政府的养老责任吗？
郑秉文：就提高养老基金统筹层次来说，当前最重要的是明确制度预期，制定路线图。省级统筹无疑是一个过渡，全国统筹才是目标，应该以立法的名义，将中央政府的养老责任明确起来，财权全部划归中央政府，养老保险缴费的资金流也由中央政府全部进行管理，这样，县级以上政府就无须将养老保险纳入社会发展规划，也无须“给予必要的经费支持”，地方政府不管征收，全部上缴中央，责任由中央来承担。没有这些明确的责任划分，提高统筹层次将永远是叶公好龙。