根据“十二五”规划的时间表，基础养老金还有两年半的时间就需实现全国统筹。在真正意义上的省级统筹尚未做实的情况下，如此短时间内实现全国统筹考验着决策层的智慧。
上周发布的2012年人力资源和社会保障统计公报称，全国31个省份和新疆生产建设兵团已建立养老保险省级统筹制度，在此基础上提出全国统筹看似是一个顺理成章的选择。
但事实上，中国只有为数不多的几个省份实现了基础养老金在省级的统收统支，绝大多数省份养老保险统筹层级仍然停留在县市一级，全国统筹单位多达2000个。
中央从1991年开始要求加快提高统筹层次，22年过去，养老金仍然以县、市统筹为主。据《第一财经日报》了解，基金结余省份的反对并非主因，最根本的原因在于上一级政府的推诿。
中国社科院世界社保研究中心主任郑秉文认为，统筹层次无法提高的阻力在于政府本身，上级政府在提升统筹层次这一问题上的“叶公好龙”，导致社保碎片化制度不能根绝。
中国人民大学公共管理学院教授李珍则认为，全国统筹并非解决中国养老保险制度种种沉疴的最佳路径，全国统筹可以部分实现地区间的再分配，但由此引发的中央省级政府的博弈以及“搭便车”所带来效率和公平的损失远远大于统筹所得。
“基本”与“基础”的一字之差
本报查阅近年来养老保险相关文件时发现，政府在提高养老金统筹层次的表述上发生了细微的变化——从“基本养老保险基金”变为了“基础养老金”。
2010年通过的《社会保险法》中规定：“基本养老保险基金逐步实行全国统筹，其他社会保险基金逐步实行省级统筹。”之后，国家“十二五”规划以及社会保障“十二五”规划表述变为“实现基础养老金全国统筹”。
今年初的《关于深化收入分配制度改革若干意见的通知》延用后一种提法，提出“十二五”期末实现基础养老金全国统筹。上个月国家发改委将“研究制定基础养老金全国统筹方案”列为今年深化经济体制改革的重点。
本报采访的社保专家均表示，基本养老金由单位缴纳的统筹养老金和个人缴纳的个人账户养老金组成，这种统账结合的制度是中国养老保险体系的第一支柱。基础养老金则是指统账结合中的统筹部分，也就是单位缴纳的20%。
从《社会保险法》到“十二五”规划，提高养老保险基金统筹层次的范围实际上是缩小了，按照现行制度，个人账户在未来一段时间内将继续留在地方管理。
人社部并未向外公布这“一字之差”的原因。中央财经大学保险学院教授褚福灵认为，个人账户养老金相当于是个人的长期储蓄，一旦基础养老金实现全国统筹，提高个人账户统筹层次并不难。
郑秉文认为，提高基础养老金提高统筹层次的难度远远高于个人账户，政府放弃容易做的而选择难度大的，最可能的原因是中央和地方之间存在博弈。
据本报了解，人社部一直都在考虑基础养老金全国统筹，这也是平衡中央、地方养老责任的一个更加现实的选择，即中央负责基础养老金及待遇调整，地方负责个人账户。
个人账户做实的历史就是中央和省级政府博弈的历史。据李珍介绍，做实个人账户的责任由中央和地方政府共同承担，地方财政的责任大于中央政府的责任。2008年之前，各省都积极做实争取中央的转移支付资金，2008年中央明确全国统筹的方向之后，没有新的省市加入到做实试点中。
这种博弈对于制度的伤害显而易见。郑秉文认为，提高统筹层次的核心含义是要整合社保制度，如果将基础养老金和个人账户分开，基础养老金提高到全国管理层次，账户基金留在地方政府，等于是分裂了统账结合的制度。
全国统筹路径不明
虽然人社部多次宣布各省份已经实现了真正意义上的省级统筹，但学界对此并不认可。
2007年，原劳动保障部和财政部联合发布《关于推进企业职工基本养老保险省级统筹有关问题的通知》，提出“统一制度政策、统一缴费基数和比例、统一待遇、统一基金管理、统一基金预算、统一业务规程”的六个统一标准。
其中的核心是统一基金管理，真正意义的省级统筹是养老保险基金实现省级的统收统支，通俗来说就是钱都集中在省一级。但由于执行难度较大，政策规定只要建立了省级调剂金制度就算建立省级统筹，养老保险的基金依然分散在市、县一级，与之前没有根本差别。
但即使是如此具有中国特色的“低标准”的省级统筹，也有很多省份没有真正做到。去年国家审计署进行了为期半年的全国范围的社保审计，结果显示，截至2011年底，全国有17个省尚未完全达到省级统筹的“六统一”标准。
基金结余省份的反对一直被认为是省级统筹难以推行的阻力，理由是这些省份不愿意“以富济贫”，但这并非根本原因。广东省一位社会管理部门人士向本报记者说，他们不反对全国统筹，前提是将现有结余留在省内，新制度执行后的基金再进行全国统筹。
褚福林表示，由于全国统筹意味着养老责任的上移，没有省份会反对，而且养老金专款专用，这些结余省份即使有资金也不能用于平衡财政，对于他们这并非不可打破的利益。
李珍表示，省级统筹进展缓慢，并非省级政府和劳动保障行政部门无能，而是因为他们观察到下级政府和部门与社会保障行政部门的博弈普遍存在。
每个地方政府都希望本地企业的负担轻以促进经济的增长，减轻社保负担也是招商引资的一个有利条件。但在财政分灶吃饭的前提下，统筹层次提高到哪一级，哪一级政府实际就成为最终的财务负责人。
在县市级统筹的情况，县市级政府就是基金的负责人，他们必须发挥征缴的积极性以维护基金的平衡。一旦提升到省一级，他们的积极性就会下降。郑秉文认为，正是基于这种考虑，省级政府宁可在资金流的收支核算与管理上，保持以县市统筹为主的基本格局。
郑秉文说，如何实现真正省级统筹，则可能导致道德风险和逆向选择，各地市在虚报退休人数的同时还会降低征缴积极性，基金面临支出增多和收入下降的双重风险。
“在这种情况下一旦实行全国统筹，省级政府也必然要加入到博弈的大军中来，如何避免这种情况，现在并没有找到一个好的方法。”李珍说。
褚福灵认为，实现全国统筹至少要做到制度统一、管理统一、技术统一、基金运转统一，但现实中这四个条件都还没有具备。
郑秉文也向本报记者坦承，如何实现真正的省级统筹或全国统筹这些目标，实践中仍然无解。实现全国统筹的关键是明确中央政府在养老保险上的事权，中央政府应该有这个担当，否则提高统筹层次永远走不出“叶公好龙”的困境