不久前，英国财政大臣乔治·奥斯本公布了新一轮的英国养老金改革计划。英国《金融时报》称之为“近一个世纪以来最大的养老金改革”。其中，英国养老金改革最引人关注的内容是：政府发行100亿英镑的养老金债券，支付高于市场水平的利率;明年1月起年龄超过65岁的人可以开始购买，每人最多可以投资1万英镑。
之所以引人关注，是因为这项改革一反英国政府自20世纪80年代以来一贯坚持的市场化取向，采取了加大政府投入而不是减轻政府负担的措施。市场化取向的养老金改革始于撒切尔夫人执政时期。当时，英国遭遇经济危机，失业率居高不下，政府财政负担日益沉重，人口老龄化问题日趋严重。这一系列问题使撒切尔政府不得不对二战后建立起来的养老保障制度进行大刀阔斧的改革。
在市场化改革以前，英国退休老人的养老金收入主要由缴费率和养老金待遇统一的国家基本养老金，以及与收入相关联的国家第二养老金构成。撒切尔政府推行的养老金改革使这一构成发生了变化。通过大力发展私人部门职业养老金计划，允许雇主设立由雇员承担养老基金投资风险的“缴费确定型”职业养老金计划，以及引入个人养老金计划。英国的养老金体制由此转变为三支柱结构：第一支柱为国家养老金计划，包括普惠的国家基本养老金和与收入相关联的国家第二养老金;第二支柱和第三支柱分别为职业养老金计划和个人养老金计划。前者由雇主提供，后者由个人向保险公司或其他金融中介机构购买。
在这一轮的英国养老金改革中，为鼓励职业养老金计划和个人养老金计划的发展，英国政府设立了“协议退出”机制。其具体规定是：如果雇员在职业养老金计划中获得的养老金，等于他们能够在国家第二养老金计划中可能获得的最低保证养老金时，雇员可以“协议退出”国家第二养老金计划;雇员本人及其雇主将会享受国民保险税缴纳的折扣和优惠。在税收优惠政策的诱导下，参与职业养老金计划并“协议退出”国家第二养老金计划成为大多数雇员的选择。第二支柱迅速成长为英国养老金体系的中坚力量，英国政府在相当程度上实现了减轻财政负担的目标。
撒切尔之后的历届英国政府，无论是保守党政府还是工党政府，都按市场化路线继续推行养老金改革，希望政府以外的养老保障渠道能发挥更大的作用，以求进一步减轻政府负担。这么做的原因很简单，随着人口老龄化的加速，如果不想办法减少养老金支出，英国政府必将在财政支付上不堪重负。
为进一步减少养老金支出，卡梅伦政府还动起了公共部门雇员的“奶酪”，大力实施公共部门养老金改革。英国公共部门养老金计划属于第二支柱，涵盖地方政府雇员、国民医疗体系雇员、教师、警察、军人、消防员等群体。与私人部门的职业养老金计划相比，公共部门养老金计划在覆盖率、退休年龄和退休后的待遇水平等方面均有较大优势，并且其财务风险有财政补贴担保，安全系数更高。公共部门雇员在养老金方面的特殊待遇，离不开身为雇主的英国政府提供的财政补贴。这部分养老金支出已上升到占英国GDP比重近2%的水平，给英国政府带来了很大的财政压力。于是，卡梅伦政府于2011年公布了力度空前的公共部门养老金改革计划，并于2013年通过立法正式启动了这项改革。改革的基本目标不外乎使公共部门的养老金计划向私人部门看齐，其市场化取向十分明显。计划公布后不久，超过200万英国公共部门雇员举行了自1926年以来规模最大的罢工，抗议卡梅伦政府的激进改革。但卡梅伦政府不为所动，坚持将这项改革进行到底。
此次，卡梅伦政府计划推出养老金债券，不合给财政支出做减法的常态。在已严重触犯公共部门雇员利益的情况下，这一略显反常的做法，实际上有争取退休选民支持的考虑。新一轮大选在即，卡梅伦政府改革的决心再大，也得算一算英国养老金改革的“政治账”，为选票未雨绸缪。
(作者：刘宏松，英国伦敦政治经济学院访问学者、上海外国语大学国际关系与外交事务研究院副教授)