养老保险：全国统筹渐行渐近
与百姓生活息息相关的《社会保险法》于2008年12月23日接受全国人大常委会分组审议。该二审稿明确了基本养老保险关系转移接续方案、提出逐步实现基本养老保险全国统筹，得到常委会组成人员的初步肯定。
回顾中国养老保险制度的变迁，因涉及全体公民的利益，《社会保险法》的最终出台仍面临多方博弈，前路漫漫。
寄予期待的社保审议
一个小时的地铁路程，正常情况下，是北漂青年王海龙补觉的时间。但是12月23日的一条移动电视新闻让他困意顿消，“同百姓生活息息相关的《社会保险法》于2008年12月23日接受全国人大常委会分组审议”。出地铁，王海龙随手买了一份报纸，标题新闻还是《社会保险法》接受人大分组审议，与电视媒体相比，报纸甚至用一个整版来进行解读。
在来北京之前，王海龙是甘肃成县电信部门的一名市场营销经理，虽然是企业聘用人员，但是相关的社会保险还是全部买了。王海龙不甘心就这样把自己的下半生交给县城，2007年国庆期间，他来到北京和现在供职的这家咨询机构签了约。
王海龙没有意识到，辞职并不是一件容易的事情。当他在新单位办理入职手续时，人力资源部门的同事要求他提供原单位的社会保险档案。王海龙打电话到原单位，对方告诉王海龙，个人账户部分可以转走，但养老保险的社会统筹部分则无法转走。王海龙说：“这就意味着，两年的社会统筹白白缴纳了。
”在甘肃参加社会养老保险，职工个人缴费为缴费基数的8%，纳入职工养老金个人账户；企业缴纳职工缴费工资基数的20%，被纳入甘肃社保基金统筹管理。遇到转保或者退保时，可拿回其个人账户8%的缴费额，但统筹基金的20%则沉淀在当地社保系统。
对于为什么不能转移统筹账户，目前似乎没有一个明确的答案。兰州一建筑企业人力资源主管王世磊接受记者采访时举了一个他经办的退保实例：2007年，他所在的企业有一个已经缴纳了13年养老保险的员工要离开企业，在转养老关系时，因无法转走社会统筹部分，无奈只好取走了个人账户的1万余元，这就是说，13年的养老保险就此中止了。王世磊说：“主流的观点是没有一个全国性的规范政策来操作。
”由此不难理解，此次《社会保险法》再审议，公众为何将注意力集中于养老保险的转移续接上。此次二审稿进一步明确：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算，退休地统一支付。
”寄托了公众殷殷期望的该项改进得到了全国人大常委会组成人员的普遍肯定，尽管具体操作措施仍待细化，但无疑为问题的解决提供了一个好的方向，有利于人才的流动与资源的配置。 王海龙说：“但愿审议通过，尽早实现。
”社会保险关系转移有限进步
“基本养老保险转移接续和养老保险的全国统筹等都是《社会保险法》(草案)中的亮点所在。”兰州大学法学院副院长刘光华接受本报记者采访时对二审稿予以积极评价。刘光华根据自己的研究认为，这一制度亮点，实际上只是回到了社会保险制度的应有之义。
这位毕业于中国人民大学法学院的博士说：“‘草案’纠正了过去我们对社会保险的性质，特别是社会保险与其他社会保障项目如社会福利和社会救助等相互关系的混淆。
”刘光华认为，社会保险不同于其他制度的最大特征就在于普遍性、法定性和强制性。其制度目的在于确保现代市场经济条件下社会化大生产所必需的稳定的劳动力资源或者和谐持久的劳资关系。这既是全国统一大市场的必然要求，也是劳动力资源合理优化配置的前提条件。为此，全国任何地方、任何单位的劳动者都享受同样的待遇，自然可以随着劳动力资源自身的配置而转移接续。
刘光华说，由于中国改革对地方政府推动型路径依赖，加上中国社会经济发展先天的阶梯形不平衡，使得市场化初期各地和各单位、各行业基础上发展起来的社会保险制度，充满了虽符合实际但背离制度自身特性的内容，那么，它同时也就为劳动者的自由流动带来了制度障碍。
回顾历史，我们会发现，中国养老保险标准充满地方性、行业性、临时性、易变性等。
1950年3月15日，当时的政务院财经委员会发出《关于退休人员处理办法的通知》，这是国家发布的第一个退休养老方面的法规，但是这一法规的适用范围却局限在从旧中国就有退休金的机关、铁路、海关、邮局等单位职工。
公认的新中国职工养老保险制度建立的标志，是1951年2月26日政务院颁行《中华人民共和国劳动保险条例》，该条例虽然不是一部专门的养老保险法规，却是新中国成立后第一个内容完整的社会保险法规。其适用的范围是有正式职工100人以上的国营、公私合营及合作经营的工厂、矿场及其附属单位。其后历经两次扩大，分别是1953年1月2日政务院颁布《若干修正决定》和1956年《劳动保险条例》进一步扩展到商业、外贸、粮食、供销、金融等系统。
而此时，国家机关和事业单位工作人员则实行独立设计的制度安排，不可避免地存在着差异。如企业职工退休养老金最高为本人工资的70%，而机关事业单位工作人员的统一标准只有60%。自此以后，国家机关和事业单位工作人员的退休制度与企业职工的退休制度一直处于并行格局，迄今仍在影响着新时期养老保险制度的改革与发展。
1969年2月，财政部颁发《国营企业财务工作中几项制度的改革意见》，规定“国营企业一律停止提取劳动保险金”。这一文件正式决定了原有职工退休养老保险制度的蜕变，即劳动保险自此失去了统筹调剂的机能，职工退休养老由社会事务演变为职工所在单位的内部事务，并一直持续到改革开放时代。“今天的草案实际上是‘拨乱反正’，值得赞赏。”刘光华说。
趋势几乎在所有建立了社会保障制度的国家，养老保险都是最重要的社会保障项目，新中国成立之初，亦莫能外。1950年3月15日，当时的政务院财经委员会发出《关于退休人员处理办法的通知》，这是国家发布的第一个退休养老方面的法规，标志着国家开始承担起主导职工退休养老保障事务的职责。
1978年或可视为中国传统养老保险制度发展进程中的一个重要年份。
兰州商学院财税与公共管理学院教师马海龙致力于中国社会保障制度的研究与教学工作。他提供给记者的资料显示：1958年到1979年间，中国工人与干部的结构情况发生了很大的变化，随着城镇集体经济的不断发展，在集体单位工作的职工的退休养老金问题亦涌现出来。当时的第二轻工业部、全国手工业合作社总社于1966年4月20日颁布了《关于轻、手工业集体所有制企业职工、社员退职统筹暂行办法》及前述人员《退职暂行办法》，首次尝试建立集体所有制单位职工的退休统筹制度，形成了按照所有制区分退休制度的格局。1978年6月2日，五届全国人大常委会第三次会议批准国务院颁布了《关于安置老弱病残干部的暂行办法》、《关于工人退休、退职的暂行办法》。
1980年10月7日，国务院又颁布了《关于老干部离职休养的暂行规定》，再度明确了有别于退休制度的离休制度，离休干部不仅在退休养老方面的经济待遇优厚，还享有其他补贴。此后5年内，国务院相继颁布了军队、高级专家等退休制度。
这种面向城镇劳动者的退休制度，职工个人不需要缴纳养老保险费，国家机关、事业单位职工退休经费完全来源于国家财政拨款，企业职工退休养老经费则来源于企业生产收益并在企业营业外列支。从一系列规定可以看出国家一直以积极的姿态来建设面向城镇职工的养老社会保障制度。但因存在的内在缺陷而不具有可持续性，这种不可持续性不仅使这一制度自身难以为继，也拖垮了国有企业，最终成为国家的负担。
退休养老的福利色彩十分浓厚
统筹变革
1984年，在一些地区即开始恢复退休费在市、县一级或行业内部实行社会统筹的试点。1986年7月12日，国务院发布《国营企业实行劳动合同制暂行规定》，明确规定国家对劳动合同制工人的退休养老实行社会统筹。
这一改革，仅仅只是国有企业改革的一部分，并未成为一项单独的社会保险制度，但它所包含的内容却真实地表明了国家对单位保障制度下的传统养老制度的摒弃和对建立在责任分担基础之上的社会化养老保险制度的追求，从而标志着中国由此迈进了退休养老制度进入了去单位化时代。
1991年6月26日，国务院发布《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，对全民所有制企业的职工养老保险改革进行了规范。随后，劳动部、民政部等分别颁发了有关城乡养老保险方面的文件，推进的方向就是社会统筹——社会化。
从1984年一些地区对传统退休养老制度进行统筹试验，到1986年国家政策明确肯定合同制职工的养老保险统筹，再到1991年国务院《决定》的颁发，这一时期对养老保险制度的改革取向明显的是去单位化，而这正是中国养老保险制度转型的第一步，也是至为关键的一步。
1995年3月1日，国务院发出《关于深化企业职工养老保险制度改革的通知》，确立了社会统筹与个人账户相结合的养老保险新模式。经过遍地开花的改革试点，1997年7月16日，国务院颁发《关于建立统一的企业职工基本养老保险制度的决定》，在各地原有方案的基础上提出了全国统一的方案并要求各地贯彻落实，自此，各地不同的社会统筹与个人账户相结合方式开始走向统一。
统筹破局
但是肇始于1994年的《社会保险法》却一直进展不顺，直到2007年12月，才首次提交全国人大常委会审议，时隔一年之后的12月23日，再次提交全国人大常委会审议，其间各方经历不同寻常的利益博弈。
刘光华说：“社会保险在内的社会保障是具有法定性和强制性的社会财富的二次分配，关乎社会财富分配的公正性，其间的利益纠结就会超出我们的想象。
”刘光华分析认为，建立健全社会保险在内的社会保障制度，实际上意味着过多的社会财富被分配给永久或暂时无力提供劳动(离退休和伤病残以及生育妇女)的人群，提供给没有资本者，那么就意味着对现岗劳动者与资本所有者应分的社会财富的剥夺，而他们不管是作为生理上还是社会权力方面都处于优势地位，具有更大话语权。这样，社会保险立法的进程就不可能如同保障制度顺利进行。
另一方面，它们又同社会财富分配的效率性发生博弈。包括社会保险在内的社会保障对社会财富的分配目的在于实现公平性，同样，这种公平的分配本身同社会财富作为重要的社会资源依照市场资源最佳优化配置的原则也即效率原则来衡量，很大程度上是反效率的。
即使从社会整体经济利益的考量出发，也只能等待社会财富的效率性获得足够的发展，才可能兼顾社会财富分配的公平问题。也即建立和健全社会保险制度。
也正因此，古今中外特别是转型的国家，大都在等待社会财富达到一定程度后，才会真正在包括社会财富的一次和再次分配中考虑公平问题。如中国财政收入的大幅增加、国力的极大增强与农业税的减免、包括农民在内的社会保障制度的逐渐建立。“所以，我们既不能夸大也不能无视这种利益博弈和纠结。”刘光华说。