养老保险不仅直接关系到参保者的权益，也影响到劳动力市场的健康发展。随着中国经济社会的发展转型，特别是养老保险覆盖范围不断扩大，劳动者就业方式不断变化，参保人员跨地区流动越来越频繁，养老保险在各地区间转移接续困难的问题，不仅引起社会的广泛关注，也被提上政府的重要议事日程。十七大报告中明确提出“要逐步提高社会保险统筹层次，制定全国统一的社会保险关系转移接续办法”。日前，由劳动和社会保障部中欧项目办举办的“企业职工养老保险关系转移国际研讨会”在京召开，与会的政府官员和中欧专家学者就中国养老保险关系转移难的现状、存在的问题、解决办法等问题展开了激烈的讨论。
一、中国城镇职工养老保险转移接续的现行政策
会议伊始，劳动和社会保障部养老保险司副司长尹志远就介绍了中国城镇职工养老保险关系转移接续的现行政策。据他介绍，中国在上世纪九十年代，经过不断的改革探索，建立了社会统筹与个人账户相结合的企业职工基本养老保险制度。伴随着制度的确立，也相应制定出台了企业职工养老保险关系转移的相关政策。1997年，劳动部制订《职工基本养老保险个人账户管理暂行办法》，明确规定参保人员跨统筹范围流动转移基本养老保险关系时，除转移基本养老保险关系和个人账户档案外，还要转移个人账户储存额。转移接续养老保险关系时，职工前后缴费年限合并计算。2001年，劳动保障部文件再次强调，参加城镇企业职工基本养老保险的人员，不论何种原因变动工作单位或跨统筹地区流动，都应按有关规定继续参保缴费。社会保险经办机构应为其妥善管理、接续养老保险关系，做好各项服务工作。2002年，劳动保障部就户籍不在参保地的人员办理退休手续问题，明确在非户籍地参保的职工在异地实现再就业的，原参保地社会保险经办机构应为其及时办理养老保险关系的转移手续，接受地的社会保险经办机构要及时为其接续基本养老保险关系。
关于各地执行政策的总体情况，尹志远指出，大部分地区运行情况是好的，参保人员的养老保险权益得到了较好的保障。但随着我国经济结构调整、企业改革深化，养老保险制度覆盖范围不断扩大，特别是就业形式的多样化发展变化，参保人员跨统筹地区流动越来越频繁，养老保险关系的转移接续也出现一些问题和矛盾。主要表现为：
第一、参保人员从欠发达地区流动到发达地区，因受户籍等因素的限制，达到退休年龄无法享受长期养老保险待遇。
第二、参保人员户籍和就业地不一致，原参保地与新参保地之间的养老保险关系接续不畅。
第三、信息系统不健全，经办程序不规范，不能及时为参保人员办理转移接续养老保险关系，出现了大量重复参保和中断养老保险关系的问题。
第四、城镇灵活就业人员和农民工跨统筹地区因流动频繁等原因，养老保险关系转移接续不正常，造成了纷纷办理退保的现象。
二、养老保险关系转移接续问题的根源
葛蔓：各地养老保险基金的地区自我平衡机制造成养老保险转移难
首都经济贸易大学劳动经济学院社会保障研究中心主任葛蔓教授指出，进入改革开放的第30个年头，中国的劳动力跨地区自由流动就业已经形成定局。由于经济的快速发展对劳动力提出的要求，由各级政府劳动部门推动并实施的以适应大经济区跨行政区域的劳动力市场及就业服务体系早已经在运作并加速完善。以民生为本，全社会范围内正在大规模展开就业促进工作。适应经济发展的需要，流动就业的人口主要为企业职工，其中包括国有、私营等各类企业职工，也包括持有农业户口的农民工。据不精确统计，目前我国农村劳动力外出务工者约为1.2亿人，进城农民工约为1亿人，跨省流动就业的农民工约为6000万人，他们大多数以产业工人身份就业。
农民工的流动就业涉及全国所有的省份。但由于户籍制度的制约，作为劳动关系重要内容的社会保险关系，其与就业关系两者长期以来存在背离。农民工一方面参保率较低，另一方面退保率很高。据有关资料显示，全国平均退保率为40%，而农民工集中的广东省退保率高达95%以上，且退保率呈现逐年攀升的趋势。这一长期存在的不合理现象，主要是由于各地养老保险基金的地区自我平衡机制而造成的。
从全国的层面上看，由于各地养老保险缴费费率不统一，各地的管理软件、网络也不兼容，关于养老保险关系转移接续，其复杂情况是空前的，缺乏今后对全国统一养老保险制度总体态势的控制手段。现实环境使得各省市之间自行实现养老保险关系转接不具备工作基础。这对于维护劳动者个人社会保险权益，对社会保险管理机构切实提供保障的能力提出了考验。
褚福灵：不同统筹地区的缴费年限不能相加是制度缺陷的反射
中央财经大学社会保障研究中心主任褚福灵教授认为，不同统筹地区的缴费年限不能直接叠加直接导致跨区流动劳动力的养老保险关系难以接续。现行养老保险制度规定，达到一定的缴费年限(一般是15年)才能享受按月领取养老金待遇。如果某职工由一个统筹地区流动到另一个统筹地区，该职工必须在新转入地区再缴满15年的养老保险费后，才能享受按月领取养老金待遇。如果该职工工作若干年后，因故再次调入一个新的统筹地区，要想享受按月领取养老金待遇，还必须“从头”缴费15年。这种不同统筹地区养老保险缴费年限不能叠加的制度模式，非但严重弱化了养老保险的保障功能，而且严重阻碍了劳动力在全国范围内的正常流动和合理配置。
他指出，不同统筹地区的缴费年限不能相加是制度缺陷的反射。不同统筹地区的缴费年限之所以不能相加，其根源来自各个统筹地区实行养老保险基金收支自求平衡的财政体制和“只转移个人账户资金，不转移统筹基金(含视同缴费年限的权益部分)”的政策规定。根据现行制度，基本养老保险待遇由基础养老金和个人账户养老金组成，基础养老金部分按照退休地区职工平均工资和职工个人缴费工资均值的一定比例由所在地区从基本养老保险统筹基金中支付。由于各个统筹地区的基本养老保险金收支自求平衡，地方财政兜底，而在转移职工养老保险关系时，只转移个人账户基金部分，不转移企业缴纳的统筹基金部分，转入地区必然只承认在本地的实际缴费年限，而不承认在其他地区的缴费年限。这就是为什么不同统筹地区的缴费年限不能相加的主要原因，也是财政分灶吃饭体制在基本养老保险制度中的反映。
杨燕绥：政府缺位、财政不到位是养老保险携带难的原因之一
清华大学公共管理学院杨燕绥教授指出，养老保险关系携带难实际上是一个“政策信号”。这个信号起码有两点启发：
第一，社会保障制度安排有三个环节——资金筹集、基金管理、待遇支付，就是找钱、管钱、发钱。前期可能是找钱更重要，然后就是基金管理的安全、增值，最后是能不能发放。目前暴露的就是能不能发放这个问题。
第二，造成携带难的一个原因就是政府缺位，财政始终没有到位。社保的转制成本和当期支付成本都缺乏预算，使过去20年的社保改革是在非常扭曲的状态下发生的。将社保纳入财政预算极为迫切。
三、解决养老保险关系转移接续问题的难点
郑秉文：中国的社保制度比欧盟复杂一倍以上
针对欧盟社会保障合作项目养老保险专家韩标先生对欧盟解决社保关系转移接续方面的经验介绍，中国社会科学院拉丁美洲研究所所长郑秉文教授指出，与欧盟相比，解决中国社保关系转移接续问题主要面临如下困难。
第一，与欧盟相比，中国是统账结合制度，制度比欧盟复杂一倍以上。欧洲的国家只是单纯的统筹和现收现付。统筹转移的难点在于四个方面：第一是信息的纪录、收集，第二是基金的转移、抵扣，第三是待遇给付的换算、指数化，第四是不同地区间发展水平的差异性导致的最后居住地之间的发展水平。
第二，欧盟的成员国都是国家级统筹，31个国家即31个统筹单位；而中国31个省却不是31省级统筹单位，而是上千个统筹单位，统筹层次太低。即使宣布2年内实现省级统筹，但是，事实上也难以实现真正的省级统筹。如果使用行政命令强行实现“真正的”省级统筹，由于地区间发展水平的巨大差距，中央政府要承担一定的财政压力。
第三，中央政府的执行力面临挑战。即使实现了“真正的”省级统筹，31个省级单位与中央政府的博弈也给中央政府的执行力带来很大的挑战。欧盟虽然是一个联盟，是一个邦联，但是成员国执行欧盟层面的法律时是非常严格的。中国省级统筹单位执行中央政府法令不折不扣的程度，未必比欧盟31个统筹单位更为严格。例如，《稳定与增长公约》在欧盟各成员国都执行得较好，而中国宏观调控的力度却遭到地方政府的各种变通。
第四，欧盟工人受教育程度高于中国的主要流动群体农民工。中国社会保险关系转移时信息传递的困难性大于欧盟。
第五，欧洲没有账户资金，而中国的账户资金投资制度不统一，收益率不一致，各地账户比例也不一致，做实没做实的差异性很大(有的做实了，有的没做实)，所以，地区间转移也很困难。
米红：社保制度的复杂性导致养老保险关系转移难
浙江大学公共管理学院米红教授指出，养老保险关系转移的复杂性受到四个维度影响：城乡差异、区域差异、人口群体差异、制度安排差异。中国的社会保障制度是一个庞大、复杂的制度体系，除了城镇职工养老保险制度作为重要的组成部分之外，还有农村养老保险制度等。社保制度的复杂性导致了养老保险关系转移难。农民工的社会保障制度是覆盖城乡居民社会保障制度体系的一个关键点和连接点，不同流入地、流出地农民工的社会养老保险关系的转移又是城镇和农村养老保险关系转移的重要连接点。根据最近我们给深圳做的课题显示，很多从发达地区返回到户籍地的农民工，大概有70%是返回到乡村，他们的养老保险关系由于原户籍地的农村养老保险制度没有建立而无法转移。另一方面，由于我们国家迄今为止没有出台关于农村养老保险的全国性指导意见和办法，所以各地的规定是针对不同的群体，比如被征地农民的养老保险制度、计生户养老保险制度、村干部养老保险制度、农民工的养老保险制度，这已经导致农村养老保险制度的碎片化倾向。
四、欧盟社会保险关系转移接续的经验教训
韩标：《罗马条约》要求欧盟成员国通过累加养老保险缴费年限的办法实现协作
欧盟社会保障合作项目养老保险专家韩标先生介绍了欧盟解决跨境就业、社会保险关系转移接续方面的经验并就其对中国的适用性展开讨论。他指出，《罗马条约》要求欧盟成员国通过累加养老保险缴费年限的办法实现协作计划，这就克服了欧盟劳动力在欧盟成员国内跨境流动的障碍。在此基础上，欧盟1971年颁布的1408法令和1974年颁布的574法令分别就跨境工人社会保障问题的实施政策和操作程序做出了规定。跨境工作的工人与其工作国家的工人享受同等的社会保障待遇。退休者居住国与其养老金支付国不同所造成的基金减少、调整、中断缴费或退保等情况，不会对养老保险和其他福利的获得造成影响。随后，韩标先生详细介绍了欧盟实现跨境就业时养老保险关系转移接续无障碍的技术手段——E表格。E表格是欧盟专门设计的用于养老金累加分配计算方法的表格。该表格共有25种语言，但无论是哪种语言，表的格式都是一样的，内容也是一样的。韩标先生认为，在中国运作这样一个系统要比在欧盟这么多国家之间运作简单，因为中国的不同省份城市都是使用汉语这一种语言，而且中国的养老保险是单一系统。使用这种方式可以避免中国不同地区社会保险经办机构之间现金转帐的情况，还可以保障劳动者在工作不同地点积累起来的养老保险权益。
郑秉文：欧盟最重要的问题是制度第一支柱和第二支柱接口不连续
针对韩标先生对欧盟解决跨境就业、社会保险关系转移接续方面的经验介绍，郑秉文指出，欧盟的很多做法值得中国借鉴，比如欧盟关于养老保险关系转移的法律适用范围比较宽、欧盟1408法令覆盖的保险项目比较多等，但欧盟的社保制度也存在一些问题，有一些教训应引起我们的注意。欧盟最重要的问题是第一支柱和第二支柱接口不连续。第一，欧盟民族国家内部的转移也是非常困难的。欧洲社会保障制度是以行业统筹为主，与职业相关联。统筹层次以行业为主，是块块的，不是条条的，这样在一个国家内部转移也是非常困难的。比如法国的铁路工人SNCF。一个国企工人如果转向其他行业，比如变成一个烟摊的老板，变成自由职业者，以前的权益很难转移。公共部门向私人部门转移也比较难，因为接口不一样。第二，行业性的统筹性质和基金平衡性质，行业间的资金转移，存在不平衡问题，相互拆借转移的现象比比皆是。比如法国的特殊制度必须从普通制度转移过来一部分资金，否则特殊制度是不够用的。因为特殊制度是37.5年，普通制度是40年。 待遇水平不一样。制约了一国之内的大市场。就更不用说欧盟层面的大市场了。第三坏的单位很难向好的单位流动，欧洲同样存在好单位和坏单位，甚至是家族式的单位，比如，自由职业者很难向铁路流动。造成了职业隔离，使失业率居高不下，自然失业率很高，形成了局内人/局外人的隔离，这与一个民族国家内的社会保障制度模式有很大关联。
五、养老保险关系转移接续的解决办法
郑秉文：两步走解决中国养老保险关系异地转移问题
郑秉文认为，中国养老保险关系异地转移问题的解决可以分为两个步骤。
第一步首先解决农民工问题。农民工是流动性最大的群体，农民工问题已经影响到社会的稳定、和谐社会的建设。应该尽快解决，一年也不能拖了！珠三角长三角已经连续四、五年出现退保潮了。第二步解决全国范围内，地区间城镇社保关系异地转移的问题。
郑秉文特别提出了第一步农民工问题的解决方案。农民工问题的解决，一直存在统独之争。他认为，毫无疑问最优方案是全国一个制度，即改造城镇制度，让农民工加入进来。但这个思路涉及到统帐结合的大制度框架，不是一年两年能够解决的。次优方案是分立制度，实行完全积累制，建立完全的个人账户，雇主和雇员缴费全部进入个人账户。
关于次优方案，他谈到了几个具体原则。第一，分为新制度和旧制度。新制度的具体原则：农民工参保与户籍脱钩，与原参保地脱钩，完全透明，“一卡累计”15年而不是“一地累计”15年。旧制度的参保人员马上冻结，统筹部分完全换算折入个人账户，不得退保。新旧制度都由中央政府集中管理，社会化发放，一年内并轨。第二，不能采取保留农民工的统筹部分的做法。有一种建议是只转移个人账户储存额，保留统筹部分不转移。他不赞成这种转移方式。这种转移方式日后还需要解决如下诸多问题：流出地与流入地之间的缴费转移问题，最后参保地的待遇计发换算问题与各地打工权益的换算问题，最后参保地与实际退休居住地之间的冲突问题……此外，最终统筹的转移必将导致资金的流向和计算很可能出现偏差，中央政府不得不建立一个调剂金。
郑秉文同时也指出，农民工不能长期分立出去，这是不公平的。长期看，中国不能建立一个多种制度多种碎片的社保制度。第二步应该尽快整合改造城镇制度让农民加入进来，解决目前城镇社保制度门槛高，费率高，不便携的问题。
最后，他提出，从欧洲社保接续的经验教训看，中国未来的制度走向应该是建立大一统的社保制度。
米红：制度性覆盖最重要
米红认为，比如“有条件的地方建立农村养老保险制度”这样的提法是不完整的。他认为无论是有条件的地方还是无条件的地方，首先都要进行制度性覆盖，否则养老保险关系，无论是转到城镇还是乡村，都无从谈起。特别是距离2020年只有13年的时间，如果不尽快进行面向路径、面向对象的制度覆盖，很有可能会影响“覆盖城乡居民的社会保障”目标的实现。
葛蔓：建立基础养老保险和省级地方附加养老保险两层社保基金
葛蔓提出，要由国家对社保机构的地位和职能进行重新定位，对社保机构的体制进行相应改变，由中央直接控管社会保障事业。社会保险基金管理体制要增加中央调剂的能力，起码中央社会保险管理机构要有一部分基金。体制上要确立中央政府的权威。中央政府层面的社会保险管理机构只是出政策，而没有一点基金调剂、具体管理基金、以基金防范风险的能力，这同我们目前实现与大国地位相匹配的社会保障新思路、新局面、新体制是不适应的。中央要推进某件关乎政治目的的行动来体现中央政府的意志，都过于受地方的制约。
她指出，养老保险从制度模式上可建立两层社会保险基金，即基础养老保险和省级地方附加养老保险。而不是凡是社会保险，就都是地方政府的责任、权力甚至利益。今后在社会保障上地方可以仍然有一些利益，以调动地方收缴社会保险费的积极性。鉴于此，对于全国统筹问题的讨论，应当尽早提到社会保险主管部门的议事日程。全国统筹不是只从经济角度考虑，也不是从社会问题的角度考虑，而更是从政治的角度考虑。中国不是联邦制国家。中国的各地区亦不等同于欧盟各国之间在社会保险上是国家与国家之间的换算关系，欧盟的经验在中国不完全适用。在我们中国这样一个大国，某一个地区即使是再高水平的富裕，有再发达再完美的社会保障体系，也无法实现政治上的安定。没有政治上的和谐局面，在中国的土地上没有任何一个地方能够单独地很好地发展。
葛蔓还认为，目前是推进全国统筹的恰当时机，因为人员动起来了。特别是农民工，在全国所有的区域自由流动。也是推进全国统筹的较好时机，当前中央对农民、农民工、失地农民问题的高度重视。中央层面为农民工实行统一的社会保障号码的技术条件已经完全成熟，实现和谐社会，应当由中央政府来给人民、给农民工送这个大礼。在这一大方向下，先一步建立全国统一的网络操作平台，实现相关社会保险资料的共传、共享，参保人员能够及时查询个人的参保情况。建立全国基本养老保险管理结算中心，并在各地区设立分支机构。减少中间环节，适应农民工大批量、高频率流动的特点，实现全国信息资源共享。保证农民工社会保险关系的建立、变动和持续快捷准确实现。实现自由转移。这一系统只具备结算功能，不掌握任何基金积累及资金投资行为。实现社会保险管理机构的大职能、宽领域。提高社会经济生活的统筹安排能力。
葛蔓最后呼吁，应制定相关政策立即停止对个人账户一次性退保并终止基本养老保险关系造成断保，以及不接受外地流动人员缴费等不利于社会保险制度扩大实行范围及持续发展的此类状况，留待下一步中央政府部门接收，帮助广大流动就业人口包括农民工跨过累计缴费15年能够享受养老金的门槛，切实体现社会保险的强制性。
褚福灵：建立“一卡通”的养老保险制度是解决流动劳动力养老保险关系接续的重要举措
褚福灵认为，改革“统筹基金”不能转移的政策规定是实现跨区缴费年限有机衔接的关键。实践表明，在劳动者从一个统筹地区向另一个统筹地区流动时，所谓的“只转移个人账户资金，不转移企业缴纳的统筹基金”的政策规定，已经成为两个统筹地区的养老保险关系不能顺利接续的根源。研究表明，应当进一步明确企业缴纳的统筹基金部分附属于个人权益，而非某个地区、某个行业或者某个用人单位的权益，应当确保该统筹基金部分和视同缴费年限的权益部分随同参保职工跨区转移。
他还认为，建立“一卡通”的养老保险制度是解决流动劳动力养老保险关系接续的重要举措。建立起以“个人为保障单元”的、“一卡通”的养老保险制度，可以实现“钱随人走”，进而扫清统筹地区的既得利益障碍。在当今网络信息技术日益发达的今天，通过建立“社会保障卡”就可以完成职工缴费、账户管理和待遇支付等事项，进而实现以个人为保障单元。凡是符合条件的参保人，均应当办理社会保障卡，正如办理银行卡一样方便。社会保障卡中记录着个人在不同地区、不同工作时段的全部缴费和待遇享受信息，社会保障卡由参保人持有。在职工个人调动工作期间，个人账户部分的资金随同保障卡转移；当职工个人退休时，统筹基金部分将按照职工个人在不同地区、不同时段的缴费情况分段计算，并由不同地区的经办机构负责将资金划转到职工个人办理退休手续的地区，基础养老金的计发基数采用不同地区职工平均工资和个人缴费工资的均值，养老金由最后退休地负责发放。通过这样一种方式，在当前财政分灶吃饭的情况下，可以较好地协调各个方面的利益关系，较好地实现城乡统筹、地区统筹和身份统筹，从而使全国范围内的养老保险关系成为一个有机的整体，实现全国范围内共担养老风险，并使职工个人得到适中的养老保障。
杨燕绥：省级统筹、中央统筹现在都要做起来
杨燕绥指出，除了省级统筹，中央统筹也应该从现在做起，做应该做的第一步。现在的战略应该是省级统筹、中央统筹，两步都做起来。做省级统筹该做的事情，大家已经提出了方案，与此同时，中央统筹也应该从现在做起了，可以做两件事情：一是财政做过去没有做，后来开始做，今后应该做好的事情，即养老金转制成本和赤字问题。可以从中央从调剂金做起。这个调剂金可以从积累特别多的地方开始，也就是从不愿意提高统筹层次的地方开始。我不同意富的地方到穷的地方带钱走，穷的地方到富的地方不带钱，这样会带来年轻劳动力的排斥，为了将来没有更多的负担，就减少劳动力的吸纳。已经积累起来的资金按照一定的比例收上来，更重要的是中央财政对调剂金有一定的支付。全国社保理事会的基金太少，我们计算在2万亿的时候发生作用，但是现在还不到5000亿。在全国社保基金理事会不能发挥作用的时候，中央财政就要拿钱出来，建立调剂金。
中央政府还可以做另外一件事情，强化金保工程在国家社保中心的功能。我们必然要有国家社保中心，除了一般的收集数据、政策引导外，还应该从携带关系做起，发挥国家社保中心的功能。