社保基金，尤其是基本养老金的统筹层次过低是中国社会保障体系存在的突出问题之一，在昨天举行的“2005首届中国全面小康论坛”上，财政部财政科学研究所所长贾康表示，完善基本社会保障体系必须逐步提高社保基金的统筹层次
贾康认为，在中国经济转轨过程中，相对完善的基本社会保障体系的建立不可能依靠民间力量，必须是自上而下地由政府牵头来做。
中国的养老保险从一开始就以市、县级统筹为主，因为统筹范围小、层次低，导致调剂力度较小，抗风险能力弱，难以保证企业离退休人员基本养老金的按时足额发放。为此， 1998年，国务院下发28号文通知,从当年开始,各省区市实行养老保险的省级统筹，重点是建立基本养老保险基金省级调剂机制。并提出要求，到2000 年，要基本实现省级范围内统一缴费比例，统一管理和调度使用基本养老金。
但由于现实存在的种种困难，这一目标至今仍没有实现。中国人民大学公共管理学院社会保障研究所黄必红博士表示，阻力之一来自省内经济较为发达的或者是养老负担较轻的地市。如果实行省级统筹，必然要把这些地市节余的养老金进行全省的统一调度，当地政府显然不太乐意这样做。
另一重阻力来自省级政府。劳动保障部人士在接受《第一财经日报》采访时表示，哪一级统筹就要哪一级财政负责，在当前绝大多数省份的养老保险基金都是收不抵支的情况下，养老保险对于各省来说都是沉重的负担。“在中央还没有下定决心的时候，省级财政也不愿意主动担此责任。
”在这种情况下，政府的职能必须到位，真正起到“雪中送炭”的作用。“从财政角度来说，我们现在与市场经济配套的是公共财政框架，首先要解决过去政府和财政越位的地方退回去，缺位的地方补上来。”贾康说。
来自劳动保障部的消息称，下一步加强省级基金预算管理，在完善市级统筹的基础上，尽快提高统筹层次，在“十一五”期间基本实现基本养老保险省级统筹。个别有困难的地区，应建立健全省级调剂金制度。
省级统筹也并不能解决全国养老金发放苦乐不均的现状。目前，全国养老基金的节余数额是一直上升的，但由于社保基金统筹没有扩大到全国范围，“有的地方养老资金过盛，花不出去，而辽宁等地却出现支付困难，需要中央‘救火’，这大大降低了社保基金的使用效率。”贾康说。
贾康认为，最理想的是实现全国统筹，资金互济的范围也就会覆盖全国。“在全国统一市场里，劳动力得到最有调剂能力的资金体系支持。这样，一个劳动力无论走到哪里，换到什么职业，他所有信息都在一个号码下，劳动者一生的积累和应该享受的待遇也在这个框架下形成。