30年社保制度建设的基本评价
回顾过去,成就很大,前所未有;展望未来,问题很多,任重道远。在过去30年经济体制转型中,社保制度的转型可以概括为“成就很大,问题很多”。虽然30年改革开放取得的伟大成就中,社保制度功不可没,但同时也存在很多挑战,例如,社保制度上述两个重大战略转变相辅相成,互为前提。要实现这两个重大战略转变,就需着力增强社保制度的透明性,以期给参保人明确的预期;解决社保便携性问题,让流动人口和农民工异地转移工作时能够实现一卡通;解决投资收益低下问题,以提高制度收益率和替代率,提高退休收入水平;解决多种退休制度并存的碎片化问题,以逐渐解决不同制度之间存在的不合理待遇差而导致的不和谐问题;解决统筹层次低的问题,以解决不同地区社保基金财务能力存在的巨大差别,等等。
我们之所以认为30年社保改革“成就很大,问题很多”,之所以对当前社保体系的评价留有如此之大的余地和空间,是因为,一是上述存在的社保体系“问题清单”还可以继续列下去;二是因为诸如养老金待遇连年指数化上调和做实账户带来的困难,有可能导致统账结合制度架构“蜕化”或流于形式,甚至足以威胁到制度流产;三是因为指数化（目前是10%）的待遇上调,毫无疑问是对统筹和账户关系的漠视,是对账户作用的挑战。但不调整又是制度本身所不能解决的,否则就有可能导致社会不稳定。于是,我们面对的将是一个极大的挑战。
30年社保改革的基本经验回顾
30年来社保制度改革的历史,至少应有如下两条经验值得记取。
第一,解放思想,勇于探索,大胆创新。中国社保制度建设几乎是从一张白纸上建立起来的,在没有任何现成的经验情况下,能够博世界各国社保制度之长,创造性地将传统社保制度与个人账户结合起来,这是解放思想和大胆实践的结果。30年社保制度的改革历程就是解放思想和不断探索的过程。我们应继续解放思想,重提解放思想,重新理解部分积累制和混合型社保制度的内在实质。面对新的形势和新的问题,我们只能用解放思想和继续改革的精神来面对它和解决它,舍此而它途。任何修修补补、得过且过的态度和做法,都将事倍功半,欲速不达。
第二,实事求是,以“三个有利于”作为衡量社保制度设计的标尺。改革开放真谛就是实事求是,就是用三个有利于来衡量任何制度设计和制度改革。社保体系的改革更要如此。任何墨守成规、夜郎自大的思想都是有害的,都是不利于社保体系改革的,都是不利于2020年实现覆盖城乡社保体系的目标。
社保体系需要急迫解决的重大问题
社保制度目前存在着许多重大问题没有解决,不但难以完成上述两个重大战略转变提出的两个挑战,而且严重制约着经济发展和社会发展。
第一,制度不统一,不适合覆盖城乡,不利于构建和谐社会。由于历史条件的缘故,肇始于国企改革配套措施之一的基本社保体系显然不适合于覆盖非国有经济成分职工,不适合于覆盖其他社会群体,不适合于覆盖农村居民;由此,存在着制度碎片化的驱动力。制度不统一不利于社会稳定,就更谈不上社会和谐。多种制度并存必将导致出现待遇差,进而导致相互攀比和社会冲突。机关事业单位与企业的待遇差已经导致的社会矛盾就是前车之鉴。
第二,制度不科学,设计不合理,不利于人口流动和全国大市场的形成。制度便携性很差,对人口流动具有相当的制约作用,这个流动包括从城镇到农村,从农村到城镇,从此地到彼地,从机关事业到企业等的空间流动与身份转换。基于户籍制度的制度设计特征对流动性最强的农民工来说存在着社会不公平和经济损失的严重缺陷。在每年数以千万计的农村转移人口和近两亿流动人口的社会大转型变迁中,这样的社保体系不利于城镇化的历史进程,农民工退保现象难以从根本上解决。
第三,投资管理体制落后,收益率低下,导致替代率不断下滑。由于统筹层次太低,社保基金管理非常分散,投资体制改革难有突破,收益率十分低下,进而导致替代率逐渐下滑,从当初制度设计的58.5%下滑到50%以下,在北京等省份已下降到40%,老年贫困发生率攀升,对养老金待遇的财政补贴日益制度化,为财政带来风险。
第四,部分积累制设计面临新的考验,个人账户做实面临新的问题,制度改革进退维谷。统账结合属于部分积累制,做实账户是实现部分积累制的重要表现。但是,社保试点做实账户的资产积累已高达800亿元,在投资制度难有突破的情况下,积累越多,包袱越重,贬值风险越大;且如果全国范围按8%做实将高达几万亿元,不做实又与统账结合制度设计理念相悖,左右为难。如果到2020年实现基本覆盖城乡社保体系,滚存余额将近10万亿左右,即使不做实也存在贬值风险和管理风险等问题。
第五,制度不透明,待遇预期过于复杂,参保激励机制较差。统账结合本来就比较复杂,碎片化制度就显得更加复杂,待遇预期和计算公式不能一目了然,激励机制不足,不利于扩大覆盖面。
第六,统账结合是部分积累制,其混合型的本质要求与转变增长方式的要求之间存在冲突。这种制度的本质属性不利于促进即期消费,不利于增长方式的转变,在新的形势下将会导致产生新的矛盾。